Otwarte zasoby publiczne: nieprzemyślana regulacja o nieprzewidywalnych skutkach

Jednym ze skutków ubiegłorocznych protestów w sprawie ACTA było rozpoczęcie przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji prac nad nową ustawą o otwartych zasobach publicznych. Rezultatem tych prac jest projekt założeń do ustawy, opublikowany przez MAiC 21 grudnia 2012 r.

Geneza i podstawowe założenia planowanej ustawy

Projekt założeń do projektu ustawy o otwartych zasobach wzorowane są na rozwiązaniach zawartych w dyrektywie 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. U źródeł tej regulacji leży spostrzeżenie, że sektor publiczny zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia szeroki zakres informacji w wielu obszarach działalności, takiej jak społeczna, ekonomiczna, geograficzna, dotycząca pogody, turystyczna, gospodarcza, patentowa i edukacyjna. Informacja ta często ma wartość ekonomiczną i może być wykorzystana nie tylko przez podmiot publiczny, ale również przez podmioty prywatne, zarówno do celów osobistych, jak i gospodarczych.

Dyrektywa 2003/98/WE formalnie implementowana została do polskiego prawa nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16 września 2011 r. Regulacja ta jest daleka od doskonałości, a zarzucać można jej przede wszystkim zbyt wąski zakres przedmiotowy i niepotrzebne połączenie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co rodzi liczne wątpliwości tak materialnoprawne jak i proceduralne.  Ustawa o otwartych zasobach publicznych stanowi drugie i znacznie bardziej ambitne podejście do problemu ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.  Niestety wiele z proponowanych rozwiązań budzi przy tym zdecydowany sprzeciw, a niektóre z pomysłów  można określić wyłącznie jako kuriozalne.

Podstawowe założenia konstrukcyjne ustawy o otwartych zasobach są następujące:

1. adresaci ustawy („podmioty zobowiązane” należące do szeroko rozumianego sektora publicznego) mają obowiązek nabywania wszelkich praw własności intelektualnej, w szczególności utworów objętych autorskim i baz danych podlegających ochronie prawem sui generis względnie udziału w takim prawie;
2. następnie podmioty zobowiązane mają obowiązek udostępniać wszystkie znajdujące się w ich dyspozycji zasoby publiczne;
3. udostępnienie zasobów publicznych następować ma za pomocą otwartych repozytoriów, do których dostęp mają mieć wszyscy zainteresowani;
4. udostępnienie następować będzie na podstawie bezwzględnie obowiązujących wzorców umów licencyjnych, określanych rozporządzeniem Rady Ministrów, do zawarcia których dochodziłoby w przypadku przyjęcia oferty skierowanej do nieograniczonego kręgu odbiorców (ad incertas personam), przy czym z przyjęciem oferty miałoby wiązać się już samo skorzystanie z treści podlegających udostępnieniu.

Planowana ustawa a prawo europejskie

Porównując założenia z dyrektywą 2003/98/WE oraz obowiązującą ustawą o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy na kilka podstawowych różnic. Po pierwsze planowana polska ustawa ma mieć bardzo szeroki zakres zastosowania, pomijając  włączenia podmiotowe, występujące zarówno w dyrektywie 2003/98/WE, jak i u.d.i.p. Jej regulacjami mają być objęte tzw. podmioty zobowiązane, do których należeć mają m. in. nieobjęte dziś podobnymi obowiązkami archiwa, publiczni nadawcy radiowi i telewizyjni, instytucje kultury, samorządowe instytucje kultury i inne podmioty prowadzące działalność kulturalną, finansowaną ze środków publicznych, uczelnie państwowe, PAN oraz jednostki naukowe i oświatowe itp. Po drugie przewiduje wprowadzenie obowiązku nabywania praw do treści podlegających ustawie przez podmioty zobowiązane. Odejście od tego obowiązku wymagać ma każdorazowego uzasadnienia oraz procedury notyfikacji ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Po trzecie treści  przeznaczone do ponownego wykorzystania mają być udostępniane nie na wniosek zainteresowanych, a za pomocą repozytorium, co najmniej w trybie swobodnego dostępu (tzw. Open Access). Ostatnią różnica jest przewidywany system wzorców umownych odnoszących się do ponownego wykorzystania treści umieszczonych w repozytoriach.

Szczególny sprzeciw budzi  obowiązek nabywania praw do treści wytworzonych przez podmioty zobowiązane lub finansowanych ze środków publicznych.  Obowiązek ten oznacza po pierwsze nałożenie na podmioty zobowiązane konieczności ponoszenia kosztów nabywania praw w zakresie niezbędnym dla celów realizacji obowiązków nakładanych na ustawę, a nie dla celów  prowadzonej działalności. Po drugie zakres tego obowiązku nie został należycie doprecyzowany, co łatwo prowadzić może do sytuacji absurdalnych. Przykładowo nie wiadomo, czy biblioteka nabywająca książki lub czasopisma ze środków publicznych nie powinna każdorazowo uzasadniać braku możliwości nabycia praw autorskich do książki, której egzemplarz chce mieć w swoich zasobach i notyfikować o tym fakcie MAiC.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że w prawie polskim niezbędna jest prawidłowa implementacja dyrektywy 2003/98/WE. Z projektu założeń do projektu ustawy o otwartych zasobach wynika jednak, że regulacja ta ma być w istocie eksperymentem na skalę światową o trudnych do określenia granicach wpływu na obrót prawami autorskimi i niemożliwych do przewidzenia skutkach społecznych i ekonomicznych. Już tylko z tego powodu  właściwą drogą postępowania byłoby ograniczenie planowanej regulacji do minimum niezbędnego dla prawidłowej implementacji prawa wspólnotowego i ewentualne ostrożne poszerzanie planowanej regulacji w sposób, który pozwalałby zachować kontrolę nad jej skutkami.  W przeciwnym wypadku efekt prac legislacyjnych może okazać się odwrotny od zamierzonego i ustawa zamiast wspomóc, ograniczy innowacyjność i budowę kapitału społecznego, prowadząc też do unikania przez podmioty prywatne jakichkolwiek form finansowania ze środków publicznych.